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通过规范程序健全机制破解重大事项界定难的路径探寻
(发布日期:2015-11-27  责任编辑:丽水市人大)

通过规范程序健全机制破解重大事项界定难的路径探寻

    汤家友

重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权,是人民管理国家事务、实现人民当家作主的重要体现,也是新形势下人民代表大会制度发挥作用的重要形式。为行使好这一职权,各地人大及其常委会进行了卓有成效的工作,积累了一定的经验。但我们也看到,地方人大及其常委会如何正确行使好重大事项决定权,既是一个复杂的理论问题,又是一个在具体工作中不好把握的实际问题。

重大事项决定权实行至今,最让人困惑的就是究竟什么是重大事项,哪些算是重大事项,一直难以把握。是否需要将“重大事项”的界定具体化,如何准确界定?理论界和实务界存在较大分歧,也是人大及其常委会决定重大事项的一大困惑。具体体现在:

一是在法律上重大事项界定难以到位。重大事项既是一个相对的、动态的概念,具有很强的区域性和时限性,各地实际情况不同,其内容和标准也不尽相同。因此,宪法和全国性法律,只能作原则的规定,不可能把各地的具体实际都罗列出来。因为,法律的原则性决定了其内容的相对固定性,难以对具有动态性的各类重大事项一概而论地做出详细而又具体的界定。如果法律对重大事项作了明确而又具体的界定,那么人大及其常委会在行使重大事项决定权时就必须严格按照法律的要求加以执行。但假设在遇到突发事件时,事件的性质与法定重大事项的性质相当,但由于法律没有规定致使人大对此事件无决定权,反而束缚了人大的手脚,不利于人大职权的行使。

二是在实践中重大事项范围难以明确。重大事项具有全局性、根本性、复杂性等性质特点,实践中,人们用“事关全局”、“根本性的”、“长远的”、“人民群众普遍关心的”来定义重大事项。正是因为重大事项的概念本身没有清晰的外延,不存在统一、明确、具体的量化标准。尤其是在当前全面深化改革、建设法治中国的过程中,新情况、新问题层出不穷,地方人大很难把准重大事项的界限,容易成为地方人大及其常委会行使重大事项决定权时遇到的难点。

三是在机制上重大事项确定难以理顺。目前,许多地方党委、人大和政府之间缺乏讨论决定重大事项的具体措施和工作制度,即使有也不健全。从实践中看,人大及其常委会向党委汇报重大事项的流程和制度相对比较完善,但是党委如何向人大及其常委会提出重大事项的议题和程序尚未明确,互动过程中还缺乏明确的制度规定;另外,从政府提请人大决定的重大事项来看,一般年初没有计划,临时动议多,时间普遍比较紧,导致人大行使决定权较为被动,常常是应政府之急,为避免影响经济建设之嫌,往往缺乏深入和科学的论证,而仓促“决定”。既在一定程度上影响了“决定”的质量,又将决定权的行使带入了无序运行的状态,影响了人大及其常委会应有的权威。

多年来,不少地方人大在实践和探索行使重大事项决定权中,陆续制定了讨论决定重大事项的地方性法规。这些法规,绝大多数采用列举加兜底条款的方式来对重大事项进行规范。分类列举法则对重大事项进行科学分类,对每类重大事项一一列举,各地将重大事项大致分为三类,分别为“议而必决”、“议而不决”和“不议不决”(即备案)。设计“兜底性”条款,为确定重大事项要留有余地。但是从各地对重大事项决议决定的实践和探索来看,“重大事项”仍然处于“既不能不明确”和“又不能过于明确”的两难境地,“重大事项在规范上难以明确化”的问题仍然没有得到解决。事实上,无论是学术界、立法规范,还是现实工作实践都很难科学、统一的界定重大事项,在这种情况下,与其一味追求实体概念的明确化和具体化,倒不如换一个角度,从程序方面对其规范化并进而加以保障,即在代议民主的框架内,将某一具体事项是否“重大”交由常委会进行判断,在程序上确保这种判断的合理性与及时性。

议会政治很重要的一条原则是程序,程序设计规范、合理可以充分保障政治民主的施行。通过民主、科学和规范的法定程序:一是可以破解理论分歧带来的实践中难以落实的难题。正如前述,“重大事项”本身就是难以在实体上加以明确化,“重大事项决定权”的关键并不在于事先将具体的“重大事项”一一罗列(这是不能也不应罗列穷尽的),而是在于有一个适当的机制能随时判断某具体事务是否属于“重大”并确保后续的适当处理。从而增强地方法规的灵活性和适应性,避免地方法规因客观情况的变化而难以操作的滞后性。二是可以为民主、科学决策提供保障。地方人大及其常委会讨论、决定重大事项,是一个民主、科学决策的过程,必须有严格的程序、规范进行操作。由于经济状况、政治体制、参与机制等原因,我国公民对公共决策的参与无论在广度和深度上都还不够,面临着参与程度低,参与无序化,参与非制度化等困境。对界定“重大事项”时进行严格的程序限定,才能公正有效地反映人民的意愿,才能保证人民的意志得到有效执行,最终真正体现人民当家作主。三是可以促进走上“党委决策,人大决定,政府执行”的法治轨道。法治社会的国家权力应当受到法律的严格约束,而法律程序是其中的不可或缺的一种约束机制。正当的程序通过抑制、分工等功能对权力进行制衡,有利于理清地方人大与党委、政府在重大事项决定权运行过程中决策权的边界。四是可以保障地方人大及常委会正确行使重大事项决定权,使每一个决定或决议的出台都经得起推敲和检验。没有程序制约可能等于恣意和专断,没有程序保障的权利则可能流于形式。通过正当程序,才能保证人大行使重大事项决定权时既不失职,又不越位,做到应审尽审。同时,也要依法尊重政府的行政管理决定权,不干涉政府对重大行政事务作出决定,做到不代替政府行使职权。

现行体制下,通过程序界定重大事项是一个行之有效的好办法。为此,建议:

一、规范重大事项议案提出程序。

一是要明确决定议案提出的主体。可以参考地方组织法第四十六条,即本级人大常委会主任会议、本级人大各专门委员会、一定数量的本级人大常委会组成人员联名(县级为3人,其他为5人);同时考虑重大事项涉及的行政和司法事务,所以本级“一府两院”也应有提议案权。这在近年来各地人大常委会对重大事项决定权的规范中,有例可循。二是规范党委重大事项决定权提议程序。从提出议案的主体来看,地方党委不是法定议案的提出主体。但鉴于各级地方党委的领导地位和重要作用,以及地方党委是各项重大事项的主要动议者和实际决定者,需明确党委对重大事项的决策意图,可以授意由人大常委会主任会议提出,也可以授意同级人民政府或者两院提出,还可以授意本中共党员的常委会组成人员3到5人以上提出。三是确立公众在界定地方人大重大事项范围的主体地位。宪法第三条第二款规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督”。对地方人大常委会而言,其权力的来源当然也必须追溯到当地人民经过民主选举的方式所进行的授权;而作为代议机关直接行使的一项权力,其在运作程序上也就必须充分发扬民主的要求。“重大事项”往往与民众生活密切相关,因此,在议题界定上,可设立公众直接参与的程序,以尽可能地吸纳民意、发扬民主,同时也能有效地将社会矛盾和争议引导到以人大制度为基础的制度化解决途径中。当然,由民众直接提议案的方法在技术上并不可行,但选民的意见可通过人大代表来表达,代表可在征集选民意见(如代表通过代表工作联络站定期向选民征集意见等方式)的基础上向本级地方人大及常委会提出意见。因此,可以考虑在闭会期间本级人大代表一定数量(或一定比例)联名的情况下,赋予其提议案权。

二、建立重大事项议题征集机制。

一是拓宽提出重大事项议题的渠道。除“一府两院”依法必须向人大报告、提请讨论决定的事项外,人大常委会应注意从以下途径反映的问题当中选择需要讨论决定的重大事项:如在执法检查中发现的突出问题,人大代表对本级“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题,人大常委会组成人员提出的比较集中的问题,人大专门委员会和常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题,人民来信来访集中反映的问题,社会普遍关注的热点难点问题等,对这些问题进行梳理,提出供决策选择的议题。二是通过人大(工委)专委会之间、政府各职能部门之间、常委会与政府之间、领导之间等多种渠道进行反复协调,并通过媒体向社会各界及市民群众征集的重大事项议题建议,既能突出重点,又增强操作性、针对性和可行性。三是在确定决定议题之前,可举行听证会,邀请大专院校、科研机构的专家学者、本行的人大代表及与其利益紧密相连的阶层代表参加,扩大公众对重大事项决策的参与,集思广益,选准议题。

三、规范重大事项议案初选机制。

重大事项的议案,在人代会期间,由大会主席团确定是否提交人代会作决定;闭会期间,由主任会议确定是否属于重大事项,是否提交常委会审议并作出决定。提请人大常委会审议并作出决议、决定或者向人大常委会报告的重大事项的议题,一般应当在每年年初向人大常委会主任会议提出;经主任会议确定后,列入常委会年度工作计划。未列入人大常委会年度工作计划,需要提请人大常委会审议并作出决议、决定或者向人大常委会报告的重大事项的议题,可以向人大常委会主任会议临时提出,由主任会议确定。主任会议对于提交的议案可以有两种处理方式:一是由主任会议决定是否提交常委会会议审议。一般来说,对于政府提出的决定案是应该提交常委会讨论、决定的;二是主任会议也可以把议案先交有关专门委员会审议并提出报告,再决定是否提交常委会会议审议。

四、建立主动向党委请示报告制度。

人大及常委会要认真执行党的路线、方针、政策,深刻领会党委意图,自觉把党委关于重大问题的主张作为讨论决定重大事项的政治依据、行动方向和指导原则,根据实际情况及时把党委的意图和主张通过法定程序变为人民的共同意志。因此,在确定议题之前,事先向党委请示报告,就为什么选择这些事项向党委作出说明,征得党委的同意和支持,使人大讨论决定的重大事项与党委的中心工作合拍,与党委的工作部署一致。

五、建立与“一府两院”的联系、沟通和协调机制。

把握人大只对根本性、全局性、长远性的重大问题作决定的原则,对于行政管理方面的具体事务少管或不管,防止出现人大不适当地干预政府日常工作的现象。同时,政府必须坚决贯彻执行人大的决议决定,做到依法及时提交或报告必须由人大常委会决定的重大事项。因此,要建立和完善人大常委会领导与政府领导的联席会议制度,定期研究本行政区域内的重大事项。通过联席会议了解有关事项是否在本行政区域内带有全局性、根本性、长远性,掌握政府行政管理工作中的重点、难点和热点问题,协调有关重大事项的具体安排。

六、规范重大事项议题决定机制。

在决定议题是否属于重大事项时,要充分发扬民主,对提议事项是否属于重大事项进行论证,按照常委会议事规则,让常委会组成人员和人大代表畅所欲言,充分发表意见,在集体审议的基础上,由常委会会议最后表决,到会委员过半数通过即可认定提议事项为本地区重大事项。把重大事项的确定交由代表大会或者常委会集体来决定,避免少数人甚至个人随意决定。同时,还可把临时裁定也纳入制度化轨道,最大限度地减少随意性,为正确行使重大事项决定权提供坚强的保障。■(作者系丽水市人大常委会副秘书长)     

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