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全口径预决算审查监督必须横到边、纵到底
(发布日期:2015-11-27  责任编辑:丽水市人大)

全口径预决算审查监督必须横到边、纵到底

     吴黎明

 

审查和批准财政预算、监督财政预算执行,是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。2012年换届以来,特别是党的十八大提出人大要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的新要求后,在省人大财经委的精心指导下,我市财政预算监督工作紧紧围绕市委既定的目标任务,积极履行宪法及法律赋予的职权,坚持“横到边、纵到底”的全口径审查监督理念,依法规范政府预算行为,积极发挥财税支撑、保障和引导功能,为“绿水青山就是金山银山”绿色生态发展之路提供有力保障。

一、主要做法及成效

(一)加强对预算报告全口径审查监督

1.逐步实现预算报告全口径。2012年初,我们提交人代会的审查报告里,就明确向市政府提出要“逐步建立健全以一般财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算等为主要内容的预算体系”。2013年、2014年继续推进政府全口径预决算管理改革。经过几年努力,今年提交人代会审查的预算草案报告,已经完整包括公共财政预算、政府基金预算、社保基金预算、国有资本经营预算四本预算。实现四本预算审查模式后,政府财力全部纳入了人大监督,政府财力赶进一个“笼子”,预算安排体现一个“盘子”,避免部门单位多头申请、预算重复安排情况的发生,节省财政资金、提高预算准确率。

2.全口径编制部门预算草案。我们着力推动部门预算草案全口径编制工作,特别强调要把专项资金分别纳入相关部门年度预算,充分体现部门预算的完整性。目前提交人大审查的部门预算草案,主要包括四个部分:一是单位的主要职责、编制单位、编制人数等基本情况;二是单位的年度主要工作目标;三是项目收支、转移支付等部门预算年度安排情况;四是使用18张附表,对预算收支项目类别作详细说明。

3.推动全口径预算审计工作。2013年对审计报告的审议意见里,我们要求审计部门加强对政府全口径预决算的审计监督,建立健全全口径预决算审计监督制度,促进预决算编制规范化、科学化。目前审计部门正落实人大要求,全力推进全部政府性资金审计全覆盖、全力推进计算机审计全覆盖、全力推进经济责任审计全覆盖,推动全口径预决算审计监督制度建立健全。2013年安排了2012年预算执行审计与全部政府性资金专项审计调查,2014年审计涵盖了政府性基金预算执行、社会保障和教育、医疗、涉农等多行业、多部门。

4.政府性债务收支纳入全口径。市人大常委会密切关注政府性债务性收支情况,从二届人大常委会至今,每年都听取市政府关于政府性债务收支计划议案说明。为更清楚“举债建设”的钱到底用到哪儿了,在审查债务计划议案的同时,听取市政府基本建设预算执行及编制情况的报告,要求市政府控制债务规模,防范债务风险。今年人代会上,我们进一步提出了“加强政府性债务管理,依法规范举债程序和资金用途,建立债务风险预警及化解机制,将政府性债务分门别类纳入全口径预算管理”的意见。

(二)加强对部门预算草案的审查监督

1.不断完善有粗有细的审查方式。一是综合审查,主要是对所有政府组成部门预算编制初步结果进行合法性、合理性等一般性审查。2013年共40个部门预算提交主任会议审查,2014年共30个政府组成部门及其下属共计149个单位预算提交常委会会议审查,201532个工作部门及下属共计166个单位预算草案提交常委会会议审查。二是细化审查,财经工委及相关工委选择若干部门预算草案,全程参与审查。我们2014年选择市科技局、市安监局预算草案,2015年选择市经信委、市农业局、市旅游局部门预算草案,进行了细化审查。三是重点审查,在细化审查部门中选择少数部门,通过举办预算听证会、常委会会议表决等形式进行重点审查。今年选择市农业局预算草案进行重点审查。由此,逐步形成的由粗到细、由简单到重点的审核机制既可兼顾全局,又能突出重点,提高人大常委会会议的审查实效,抓准部门预算中存在的问题,提出切实可行的意见建议。

2.审核细化程度不断提高。一是强化了预算编制及执行的刚性。财政预算审核要求从“类”级向“款”级、“项”级深入后,限制了同一“类”中不同“项”级之间的调剂,因此对财政预算编制提出了更高的要求、大大提高了财政预算执行的刚性。二是提升了部门预算编制质量。人大每年选择不同部门开展细化审查、重点审查,并逐年增加审查部门数量,促使相关部门更加重视预算编制工作,从而促进了预算编制质量的整体提高。三是丰富了人大财政预算监督的方式。通过专家成员审查、媒体参与、听证会等多种形式的审查,不断完善综合审查、细化审查、重点审查的预算监督审查机制,丰富了人大监督的形式,也使得人大监督更加接地气。

3.预算公开工作不断深入。市本级公开的内容不断充实,公开的部门不断增加。本届人大以来,不断加大对人大审议通过的财政预算公开力度,2013年开始将“三公”经费汇总预算向社会公开;市本级2013年有2个部门开展部门预算公开试点,格式内容不含“三公”经费,2014年扩大到27家;2015年除涉密部门外,大多数部门已公开当年部门预算及“三公”经费预算。二是公开工作已全面向市县推开。全市所有县(市、区)均开展财政预算公开工作,同时部门预算公开工作也全面开展,其中有四个县的部门预算除涉密部门外已全部公开。

(三)加强对开发区预算草案的审查监督

1.首次听取开发区预算编制情况报告。3月下旬,市人大常委会会议听取和审议了市政府工作部门及市开发区预算编制情况的报告。政府工作报告里单独汇报了“开发区2015年预算草案编制情况”。同时市开发区书面向市人大常委会会议提交了《关于丽水经济开发区2014年预算执行情况及2015年预算草案的报告》。基于开发区体制的特殊性,我们要求市开发区预算草案按照一级政府预算方式,全口径反映其收支。2014年预算执行情况,包括一般公共预算执行情况、基本建设预算执行情况、政府债务落实情况以及预算执行总体效果。2015年预算草案,包括财政预算编制的指导思想、一般公共预算草案、基本建设预算草案、政府债务收支计划以及财政工作主要任务。

2.审议意见专门就开发区预算提出意见。要求丽水经济开发区管委会坚持量入为出、收支平衡、突出重点、统筹兼顾原则,规范财政预算编制。加强财力分析预测,增强预算可行性和科学性。按市财政部门规定时间及时启动预算编制,坚持全口径编制原则,真实反映开发区全部收入与支出预算情况,反映当地经济社会发展状况。合理编制基本建设预算,增强预算绩效性,切实做好开发区基本建设,有效控制和严防债务风险。市财政部门要强化对开发区预算编制工作指导,加强预算执行监管。

3.加强对开发区预算审计监督。2013年,我们提出要按照全部政府性资金审计和经济责任审计全覆盖的要求,切实做好开发区财政预决算审计和领导干部经济责任审计工作。目前审计工作组已完成对开发区的审计工作,9月下旬就有关问题纳入市本级审计工作报告,并向市人大常委会作了报告。明年,丽水开发区2015年决算情况与市本级财政同年度决算一起提交市人大常委会审查。

(四)加强对政府性重大投资项目的审查监督

政府重大投资项目建设是地方经济发展的载体和动力,是社会总投资的重要组成部分,在社会投资和资源配置中起着重要的宏观导向作用。去年11月在衢州开化参加全省人大财经工作座谈会,听取了杭州、金华、嘉兴、绍兴、温州等兄弟市关于政府性重大投资项目监督的经验介绍后,我们认为这是人大加强预算审查监督的重要抓手。回来后,立即向常委会主要领导汇报,并把出台丽水市人民代表大会常务委员会关于政府重大投资项目监督暂行办法列为今年重要监督议题,拟在今年11月下旬审查通过这个暂行办法。目前已经汇总了各个部门、有关专家及县(市、区)财经工委负责的意见和建议。

二、下步工作思路

根据十八大及十八届三中、四中全会精神和新预算法、国务院加强地方政府性债务管理意见等新要求,人大预决算监督工作要顺应新形势新要求,逐步由程序性监督向实质性监督转变。

1.推进全口径预决算体系建设。一是继续完善四本预算草案提交市人代会审查工作。二是继续探索对部门预算草案进行综合审查、细化审查、重点审查,形成较为成熟的部门预算审查监督机制,为人大加强部门预决算审查监督办法的出台夯实基础。

2.消除对政府性投资项目的监督空白。新预算法明确规定,人大对预算草案要重点审查“重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当”,对决算要重点审查“支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况”,根据即将出台的《丽水市人大常委会关于政府重大投资项目监督暂行办法》,启动对政府性重大投资项目进行监督。

3.探索对政府举债的监督形式。根据国务院出台的关于加强地方政府性债务管理意见明确规定,政府举债将有许多改变,人大要进一步创新监督方式,督促政府把政府债务分门别类纳入全口径预算管理,避免地方政府债务游离于预算之外。

4.完善对开发区预算审查监督工作。在今年消除对开发区监督盲区的基础上,继续规范开发区预算管理,同时督促审计部门启动对丽水经济开发区预决算审计工作,在向市人大常委会报告同级审时报告开发区审计情况。■

(作者单位:市人大办)   

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