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庆元县关于“票决制”的实践与思考
(发布日期:2017-06-07  文章来源:庆元县人大常委会办公室  作者:张建平  责任编辑:丽水市人大)

  听取和审议“一府两院”专项工作报告是法律赋予人大常委会一项最常规也是最基础的监督手段,如何通过审议专项工作报告来增强监督实效,是地方各级人大常委会积极探索的重要课题。自2009年开始,庆元县人大常委会积极探索票决制实践,并对议题的确定、票决的程序、审议意见的形成和结果的运用等方面作了明确规定,不仅有效地量化了对“一府两院”及其职能部门的工作评价,推动了一批事关全县发展大局和人民群众切身利益的问题得到切实解决,同时也进一步强化了“一府两院”对常委会审议意见和决议的执行力度,使人大监督工作取得了实实在在的效果。

  一、票决制的探索与思考 

  一直以来,地方人大常委会听取和审议“一府两院”专项报告,通过各项决议案、决定,一般通过举手和鼓掌通过的方式来进行,并形成了相对固定的操作模式。在听取“一府两院”的工作报告后,常委会组成人员对报告进行审议发言,超过一半或三分之二的与会委员举手,即视为通过,表决结果几乎呈现“一致通过”。从实际工作看,举手表决或鼓掌通过虽然简单易行、便于操作,现场气氛也很热烈,但弊端也显而易见,在这种氛围下,与会人员很难表达真正内心的思想,继而影响到评价的真实性和客观性,对某件事的支持程度,代表和委员们只能通过鼓掌的声音大小和持续时间来体现,掌声热烈且长久的,那就意味着特别支持,但是弃权和反对的就不好表达了。有的委员即便对专项工作报告有不同看法,但碍于情面,也会随波逐流,举手表示同意,而有的报告单位则认为常委会审议专项工作报告反正只是“走走过场”,“过过形式”,导致报告工作敷衍了事,影响和制约了人大监督效能的发挥。

  人大工作的特点是遵循民主集中制原则,依照法定程序,集体行使职权,集体决定问题。当前,我国正处于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的关键时期,随着社会主义民主法治建设的稳步推进,人民群众对于作为国家权力机关的人大及其常委会有效发挥监督作用寄予厚望,地方党委也迫切希望人大能进一步发挥好监督“一府两院”的职能,集体行使好人民赋予的权力,保证国家机关依法高效运转。

  2009年12月,在庆元县十四届人大常委会第二十五次会议上,该县人大常委会组成人员以无计名投票的方式,就庆元县政府关于贯彻农业法及相关法律法规情况审议意见落实情况的报告和县检察院关于预防职务犯罪工作审议意见落实情况的报告进行了票决,这是庆元县人大首次以票决的方式对常委会审议意见落实情况进行满意度测评,拉开了庆元县人大从“举手制”转向“票决制”为抓手的监督创新序幕。

  从庆元人大实施票决测评的运用效果来看,实行一人一票的票决制度,按照多数人的意见作出决定,指向比较明确,内容形式合法,操作程序规范,顺应社会对人大的新期待,符合广大人民群众对人大常委会加强监督工作的期待和要求,有利于促使人大常委会提高审议质量,有利于端正“一府两院”接受人大监督意识,有利于推进民主法治建设,既强化了人大监督职权和监督权威,增强了人大监督的刚性,又树立人民至上的思想,促进了“一府两院”依法行政、公正司法。不仅是人大监督工作的一项创新,而且是人大开展刚性监督的有效形式。同时也消除了举手表决的顾虑,解决“面子举手”“人情举手”问题,使人大常委会组成人员在表决时能更加准确真实地表达自己的意愿,又避免事后监督“马后炮”的尴尬。

  二、票决制的实践与做法 

  庆元县人大常委会自2009年开始率先对县政府和县检察院落实常委会审议意见情况等专项工作进行票决,到2010年对全县重点项目建设及十件大事实事完成情况等事项进行的票决,再到2017年新推出的政府民生实事项目由人代会通过“一人一票”票决,历经三次变革,票决的次数也由以前的“一次票决”(年末满意度测评票决,参与对象为人大常委会成员和部分代表)转变为“两次票决”(年初全体人大代表筛选项目票决和年末满意度测评票决),增强了民生实事项目筛选源头把控,实现政府确定十件民生项目建设“为民做主”到“由民做主”的跨越。九年的实践与探索,庆元县人大常委会在票决工作中积累了一定的经验和做法:

  1、规范程序。为了使票决制有章可循,确保票决制过程更加规范,票决事项更好地落到实处,庆元县人大常委会制定了具体的票决操作程序,对票决事项的提出、票决的组织实施、参与票决的人员、票决结果的确认等都作出了明确的规定,凡列入人大常委会审议票决范围的“一府两院”及有关部门的工作报告,县人大常委会会议是否通过,均采用无记名投票的形式进行表决。

  2、精选议题。每年年初,由常委会主任会议围绕党委重要决策、政府着力推进、群众普遍关心、人大职权范围内的事项,依据常委会年度工作要点,从中选择若干项工作,确定为在常委会会议作出相应的决议、决定和审议意见后进行投票表决的议题。

  3、会前调研。常委会会议召开之前,根据年度工作计划和主任会议研究确定的议题,由常委会总负责,相关工委牵头主办,邀请部分人大代表和专业人士,依照有关法律法规和政策,有针对性地对议题进行调查研究,并与政府部门、乡镇(街道)人大和社会各界形成互动,征求不同层次、不同群体的意见建议,了解和掌握第一手材料,在认真分析研究的基础上形成调研报告,提交主任会议初审,修改后的报告于常委会会议召开7日前送达常委会组成人员,为常委会会议上进行审议表决做好充分准备。

  4、会中审议。为了提高常委会审议质量,实行口头审议与书面审议相结合、分组审议与联组审议相结合的方法。推行重点发言人制度,一般由负责主办的工委负责人领衔发言,发言人必须在会前精心准备,写好书面发言提纲,确保发言内容紧扣议题、突出重点、切合实际。同时坚持时间服从质量和效果,让每位参会人员都能充分发表自己的意见和建议,力求把每个议题审深、审透、审准。实行人大代表列席会议和公民旁听会议制度,便于常委会组成人员进一步了解相关情况。规定“一府两院”及相关部门主要负责人列席会议,听取意见建议,回答质询。

  5、严格票决。按照审议专项工作票决制的有关规定,表决票加盖人大常委会印章,确保表决票合法有效。表决票分“满意”、“基本满意”、“不满意”三个类别,以无记名方式进行票决。表决以满意票数和基本满意票数达到县人大常委会组成人员实到人数的三分之二以上(含三分之二)为通过,否则为不通过。投票结果由会议主持人当场公布。

  6、结果运用。会后,常委会办事机构汇总形成审议意见,连同票决结果向“一府两院”及有关部门反馈。同时,通过当地报纸、电视和政府网站等新闻媒体向社会公布票决结果。垂直工作机构的票决结果,向其上级主管部门通报。

  7、跟踪监督。对常委会审议专项工作报告指出的薄弱环节和常委会组成人员不满意的问题,常委会责成相关办事机构跟踪督查,并将落实情况向常委会主任会议报告;对未获通过的工作报告,退回“一府两院”重新办理,常委会采用视察、询问等方式对报告机关的工作再次深入调查了解,在下一次常委会上再次报告及满意度票决。若再次报告仍未获得通过,县人大常委会会通过新闻媒体向社会通报。同时,报告机关要向县人大常委会主任会议作出检查,由县人大常委会主任会议提出处理意见,提请县人大常委会会议审议通过。

   三、票决制的体会和建议 

  票决制是对人大传统表决方式的变革,是加强对“一府两院”监督的需要,对“一府两院”专项工作报告实行票决,虽然《监督法》中没有明确规定,但监督法第二章第八条明确规定:各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。浙江省人大制定的监督法具体实施办法,也明确规定“提请常务委员会会议表决的专项工作报告,常务委员会组成人员半数以上不满意的,常务委员会应当责成报告机关在本次会议或者下次会议上作补充报告或者重作报告。常务委员会组成人员半数以上对补充的报告或者重作的报告仍不满意的,常务委员会应当作出相应的决议、决定。”由此可见,对“一府两院”的专项工作报告进行审议和提出意见、建议,表示满意的程度通过票决制体现出来,是人大常委会的职权和履行职责的重要形式,符合宪法和法律要求,符合人大工作的基本要求和民主发展方向,对于加强和改进人大工作,增强监督工作实效具有重要意义。

  庆元人大九年的实践结果表明,实行票决制度,充分保证了人大常委会组成人员的表决权,不仅提高了人大常委会的会议审议质量,摒弃了“一致通过”式的审议方式,也提高了人大常委会组成人员的履职积极性,最大程度促进了作用的发挥。同时,票决制也让“一府两院”产生了一种无形压力,进一步提高了“一府两院”及有关部门对监督工作的重视程度,更加重视人大监督,认真落实人大及其常委会作出的决议决定和审议意见,依法行政、公正司法。在工作实践中,有以下几点体会:

  1、规范程序方法是前提。对“一府两院”专项工作报告实行无记名投票表决制度,是地方人大常委会探索和创新的监督工作新形式、新措施,实行票决制度具有很强的程序性、政治性,因此,必须对审议专项工作报告进行票决的程序、内容和方法认真加以规范。

  2、提升议事能力是基础。票决制既是检验“一府两院”工作的过程,也是促进常委会组成人员提高履职水平和能力的过程,无论是参会代表还是常委会组成人员都要不断加强学习,勇于实践,提高综合素质,提高依法履职、议事、决策的能力和水平,增强履职的主动性。

  3、选准票决议题是关键。要以经济建设为中心,科学选择和确定常委会审议议题,把人民群众普遍关心的问题作为监督着力点,把人大代表认为涉及本行政区域改革、发展、稳定中长远的、重大的、根本性的问题且迫切需要人大审议决定的事项作为监督的重点,进行刚性监督。

  4、强化跟踪监督是保障。对“一府两院”专项工作进行票决后,决不能不了了之,要加大跟踪检查力度,督促政府及相关部门进一步加大整改力度,确保审议意见落到实处,票决才能真正取得实效。

  票决制作为一种监督创新尚在不断完善之中,具体操作过程仍存在一些困难和问题,仍需要在人大监督工作实践中进一步改进和加强,切实增强实际效果。为更好地完善票决制度,将票决制引向深入并成为监督常态,提高人大监督实效,应着重抓好以下几方面工作:

  一要提高思想认识。人大工作的法律性、程序性很强,涉及方方面面,因此对常委会组成人员的履职要求也很高,参加会议的人大代表和常委会组成人员要发扬对党、对人民、对事业高度负责的精神,努力排除各种干扰和阻力,以大局为重、发展为重、民生为重,客观实际地表达自己的意见,公正地投出手中神圣的一票,认真履行好宪法和法律赋予的神圣职责,让票决制发挥其应有的作用。

  二要完善监督机制。对“一府两院”专项工作报告实行无记名投票表决制度,是地方人大常委会探索和创新监督工作的新形式、新措施,效果显著。要及时总结人大对票决制实践的经验,不断完善票决制,修订完善《人大常委会议事规则》和《常委会审议意见的办理办法》等,建立实行票决的相关配套制度,对常委会审议表决的事项、方式、步骤和办法作出统一而明确的规定,从制度层面对票决制予以肯定。

  三要务实调查研究。“没有调查,就没有发言权”,只有做好调查研究,掌握全面情况,充分听取群众的意见和要求,搞好工作研究和量化分析,才能准确把握监督的切入点。要将调查研究贯穿于行使监督权的始终,围绕常委会审议议题,围绕经济建设工作重点,围绕群众关心的热点难点,开展深入细致的调查研究,坚持实事求是,多提问题,少讲成绩,对工作中存在的问题和薄弱环节,多提具体的、有说服力的改进意见和建议,撰写内容翔实的调查报告,及时为常委会决策提供客观依据,使票决更具真实性。

  四要改进审议方式。进一步创新审议方法,改变以往只根据听取工作报告和相关工委调研报告就进行审议的方式,先组织常委会组成人员就审议议题进行现场视察,再听取相关报告和审议。要通过实地看、听、问、议,使常委会组成人员对审议议题的情况有“透”“深”“准”的了解,增强审议效果。同时将模棱两可的“基本满意”不列入票决选项,要么赞成,要么反对,让与会人员旗帜鲜明的亮出自己的态度,防止“骑墙”,做到审而有据,议而有决,决而可行,行则有效。

  五要重视结果运用。要精心处理票决结果,及时向党委及其相关部门反映,实现资源信息共享共用,以便党委在对部门绩效考核、干部考察工作中参考运用,促进成果转化;借助网络媒体,及时将票决测评结果向社会公布;同时要督促政府及相关部门进一步加大整改力度,确保票决测评不走过场、不搞形式,真正取得监督实效。   

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